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选区是指按照法律规定选举代表时划分的区域单位，它是选民开展选举活动和产生代表的基本单位。选区如何划分，对能否很好地选出国家权力机关代表、能否体现平等的选举原则、能否调动各方面的积极性，非常重要。在目前进行的县乡两级人大代表换届选举中，由于城镇人员的流动性、代表构成的广泛性、竞争的激烈性等原因，给选区划分带来了诸多困难：
一是实现代表的广泛性构成增加了城镇选区划分的困难。在人大代表选举中，党政领导、民主党派、无党派人士、工人、农民、干部、解放军、知识分子、私营经济和个体劳动者、归国华侨、港澳同胞、少数民族、妇女、模范人物等都要有“适当”数量的代表。同时，还要考虑到随着多种经济成分的发展，我国社会阶层构成也发生了新的变化，形成了许多新的社会阶层，这些新阶层中的人员也要有“适当”数量代表。所以，代表构成的广泛性，要求城镇选区划分时考虑到问题的方方面面，使各个界别都能有适当数量的代表，保证不同阶层、职业、民族的代表比例，无形中增加了城镇选区划分的困难。
二是力求科学地选区划分模式增加了城镇选区划分的困难。在城镇，机关单位、事业单位、企业单位、外来人口等错综复杂，单一地按地域划分选区，实现代表“合理”构成比较困难；而按生产单位、事业单位和工作单位划分选区，一些因素也使划分的难度加大；把几个不相隶属的单位联合划选区，又难以防止以大“吃”小的问题。况且，随着城镇多种经济成分的发展和社会阶层构成的变化，还要考虑如何实现代表的广泛性构成的问题；流动人口和外来人员的增加，如何通过划分选区保证他们民主选举权利的问题等等。在城镇划分选区时，为了避免顾此失彼，必须根据实际情况，研究制定科学合理的选区划分模式。
三是确定适宜的选区规模增加了城镇选区划分的困难。选举法规定“每一选区选一名至三名代表划分”。也就是说可以是大选区，也可以是小选区。具体操作中，选区划大了，既不利于选民行使直接选举的权利，也不利于组织选举；选区划小了，每个选区只选一名代表，按照法律规定，候选人为二名，实行“二选一”，加大了代表差额的比例。如何确定选区的规模，既能保证选民便于直接行使选举权利，又能实现代表的广泛性构成，还能保证外来人员中代表候选人当选，是城镇选区划分应重点研究的课题。
造成城镇选区划分困难的原因是多方面的：
一是人口流动量大。主要是许多城镇居民大量外出经商、务工，而且这部分人经常流动，难以联系。国企改制后许多职工分流并自谋职业，工作性质变得复杂。另外，传统意义上的工人、农民、知识分子等概念开始模糊，固定选区内人口的流动性增加。还有的地方因为旧城改造等原因造成部分选民人户分离，社区整合也给整个选举工作带来影响，增加了城镇选区划分的难度。
二是代表名额不好分配。由于代表名额有限，加上地方各级人大代表中党政领导干部过多，各行各业先进人物加入党组织的日益增多，实现代表的广泛性构成，代表名额合理分配越来越难。
三是竞争日趋激烈。近年来，由于非公有制经济在国民经济中的比重越来越大，非公有制企业的地位逐渐提升。不少非公有制企业主争当人大代表的比较普遍。一方面，他们希望通过当选人大代表显示自己的政治身份，更好地参与当地政治生活；另一方面，一些人认为，当人大代表对自己搞经济活动有好处，会带来效益。
解决城镇选区划分难问题，依法产生新一届地方各级人大代表，应从以下几个方面着手：
一、强化领导，为城镇科学划分选区提供坚实的组织保障。党委要高度重视，把人大换届选举工作列入重要议事日程，作为阶段性重要工作；要成立人大换届选举领导班子，加强对人大换届选举工作的组织领导。人大要成立换届工作委员会，加强对城镇选区划分的指导。要把培训骨干力量作为换届选举的重要环节来抓，采取以会代训的方式，层层培训骨干，提高工作人员的素质。
二、加大宣传力度，营造人大换届选举的浓厚舆论氛围。广泛宣传发动，全面动员，营造浓厚的氛围，增强选民的民主法制意识，激发选民的参选热情，是搞好选区划分的重要前提。要采取多种形式对人大代表选举进行大张旗鼓的宣传，宣传人民代表大会制度，宣传人大代表选举的目的意义，宣传实现代表广泛性构成的好处，增强选民的政治意识，提高选民的参与热情，积极参加人大代表换届选举，行使好自己的政治权利。
三、深入调查研究，为科学划分选区提供可靠的依据。调查研究，是实事求是划分选区的前提。在划分选区之前，要组织力量，开展深入细致的调查摸底工作，力求全面、准确地掌握城镇的人口数（包括建制单位的人数），设立在城镇区域内规定参加人大代表选举的机关、企事业单位人数、职工数等基本情况，少数民族、民主党派、人民团体及群众组织的基本情况及分布，政党、人民团体及各方面的代表人物和知名人士的初步候选人的推荐情况，上届本级人大代表的基本情况，其中可能出现的疑难问题及不安定的因素等与选区划分有关的情况，避免在划分选区上的主观随意性，为科学划分选区提供可靠的依据。
四、科学决策，合理划分选区。在全面、准确掌握与选区有关情况的基础上，按照选区划分原则，大体列出选区划分草图，标出选民基本情况、代表资源的分布情况等，为做好代表名额的分配打好基础。同时，根据上级人大确定的代表名额，测算出每一代表所代表的人口数，并以此为依据，按照每一选区选举一至三名代表的规定具体划定选区。在选区划分模式上，一般以生产、工作单位或者按行业、系统划分选区，无工作单位的公民可以按居民委员会归属划分选区，具体操作中可采用混合划分方法，采取以居住区划分和单位划分相结合、以居住地划分为主的方式，科学合理划分，形成独立选区、联合选区、混合选区。在选区划分规模上，人口数多，足以分配1名至3名代表名额的，可以单独划分为一个选区；人口数较多的大单位划分为一个选区不符合大体相等原则的，可将其划分成若干个选区；人口数少，不足以分配一个代表名额的，可就近或按系统将若干个单位联合划分为一个选区。少数民族和外来人口，按照本地的民族关系和居住状况，有条件的各少数民族选民、外来人口最好单独划分选区，以保证该少数民族代表、外来人口的代表的选举。选区划分后，要将划分方案报县级选举领导机构审查批准。
（王运治 付正泉）
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