20世纪90年代以来，在人大（国会）监督中建立科学的预算绩效考评体系成为许多国家公共治理改革的重要内容。

　　对政府进行绩效考评，是西方国家在现存政治制度的基本框架内，在政府部分职能和公共服务输出市场化之后所采取的政府治理方式。近30年来，英、美等西方国家将政府绩效评估作为突破口和主要抓手，积极推进政府治理改革，其经验对于我国人大预算绩效监督体制的建立具有一定的借鉴意义。

　　西方国家预算绩效管理实践兴起于20世纪70年代，经过多年努力，已形成了以公众需求为导向，以投入产出规模为基础，以有效性、经济学、效率性以及公正性为核心基准，适合部门工作特点的绩效管理的内容、程序和标准体系。30多年来，综观世界各国政府预算绩效考评体系的理论和实践，其管理理念、程序和方法发生了一系列有益的变革。公共财政管理系统的重心被拓展到目标(target)、产出(outputs)、成果(outcomes)和改进(improvement)等方面，并在此基础上建设性地开展绩效管理[1]。概括来讲，具有以下重要趋势：（1）预算绩效考评从提供审计的事后“鉴证和报告”，转变到事前确定目标、事中记录和监控、事后进行考评，考评的结果也广泛用于对资源分配进行更明确的决策，追求各部门的管理责任，以及发现管理中存在的问题、找出原因、提出高质量的工作建议等等。（2）预算绩效考评的范围更加广泛，从财政支出的绩效考评扩展到对政府理财活动的综合绩效考评。（3）预算绩效考评已成为政府预算管理系统的重要组成部分，成为衡量、改善现代政府效能的制度化管理工具之一[2]。

　　在我国，人大对政府财政支出进行绩效监督，是各级人大依法对政府的财政预算编制、执行、调整和决算进行审查、评议、分析、督促、批准的法律监督活动，是各级人大及其常委会的一项重要的法定职权[3]。尽管我国还没有制定关于人大对政府财政支出进行绩效监督的法律法规，但从2002年开始，我国部分省市人大已经开始在这方面作了有效的尝试，探索建立了由人大常委会督促和支持财政部门扩大对重点专项资金开展支出绩效考评体制。其中最典型的当属广东酝酿推行并在深圳试点的绩效审计制度。2003年，深圳市人大在国内首开先河，将《深圳市2002年度绩效审计工作报告》提请市人大常委会审议，并在预算执行中积极开展财政支出绩效监督[4]。还有，从2005年开始，浙江省温岭市在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，积极运用“民主恳谈”为基层人代会审查预算服务，不断强化对预算的审查和监督，形成了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”模式，引起了许多关注[5]。从2007年6月起，上海闵行区人大常委会借助“外脑”优化预算，探索了全方位的公共财政监督改革试点。此外，还有哈尔滨、无锡等地的参与式预算，河北等地的预算听证会都进一步落实了人大的财政审查监督权。从政治层面上讲，这些改革的最大意义就在于将公众吸纳到政府政策的决策过程中，人大和人大代表的作用在财政监督中被部分激活，扮演了“政府制衡者”、“民意代言人”的角色。

　　概括来说，尽管这些探索还没有建立起对政府财政支出进行绩效监督的完整流程，但已触及到传统财政预算审查监督重“合法性”轻“效率性”，并且缺乏相应的责任追究制度的实质。而且，这些不断强化预算审查监督的生动案例，对新形势下地方人大如何激活人大作用、推进民主进程、促进公共预算有着积极的样板意义，也为进一步坚持和完善人大财政监督实效提供了很好的实践参考。

　　人大选举任命产生新一届政府后，要实行对政府财政开支的绩效考评，就需要对应于开支项目的立项、实施和结项的全过程，建立相应的事前、事中和事后监督机制。

　　1. 事前监督

　　预算编制是财政支出预算的起点，也是预算支出管理的关键阶段。经过人大审议决定的预算，不仅实实在在地决定着公共需要的满足程度，也决定着财政活动范围的界定和选择。目前，世界上包括美国、法国、巴西等50多个国家都采用绩效预算，这成为推行部门预算改革的中远期目标，也是建设公开、透明、节约政府的必然选择[6]。但由于我国还未推行人大对政府财政的绩效预算管理体制，目前在项目预算中人大还主要起督促、建议的作用。随着人大对财政预算监督的逐步规范，人大在不断的理论研究和实践摸索的过程中，关于人代会对于预算报告（草案）的审议、表决和批准程序也逐渐得以完善。但人代会对于预算草案的审议批准权的行使还受到时间、人员、体制等各方面的限制，很多时候只能“批准”而“否决”的空间很小，这还需要进一步实现人大的审议批准权从“形式”向“实质”的转变。为此，很有必要在绩效预算的基础上，在人代会的审议中引入决策评价机制，其实质是以绩效评价为导向，对财政资金分配情况进行最优化模拟的分析审查和表决。其目的是通过绩效评价，科学掌握各项目计划的轻重缓急和优先次序，而评价的结果将成为策略分析和判断、项目计划成立和预算确定的重要依据。            

　　2. 事中监督

　　预算执行是从预算计划到日常操作的转换，是预算支出管理的实现阶段。过程考评是预算执行管理中的一个主要环节，考评的实质是通过一系列业绩指标，来跟踪监控支出过程中的项目计划实施进程、具体业务行为表现及资源匹配情况。考评的目的是帮助管理者对执行质量和效率做出合理判断，辨别资源的有效使用，保证预算严格按照设定目标和设定程序运行，并及时发现预算执行中的问题，引导其加以改正。考评的结果将成为优化执行和预算调整的主要依据。

　　我国目前的人大监督主要表现为预算执行监督不力，缺乏刚性的约束机制，预算执行过程中变更频繁，随意性大。这使得预算审查的权威性大打折扣，预算执行的约束力软化。因此，在预算绩效监督的实施过程中，要注意以下具体工作内容的考查：(1)财政项目能否按期完成;(2)项目组织管理情况 ;(3)项目是否存在损失浪费;(4)项目是否存在重复建设（替代性）；(5)项目的执行与预期之间的差距;(6)对项目执行过程中遇到问题的修整等各个方面。        

　　3. 事后监督：绩效监督的结果考评与管理

　　人大对政府财政支出结果的绩效考评，就是用“部门财年绩效考评”和“专项绩效考评”相结合的思路，在过程考评（即对项目立项是否合理进行考评）以及经济效益考评（即对项目的获利能力成本效益进行考评）的基础上，考评项目对运营地区、行业的经济发展、周边环境及社会影响,以及项目对经济和社会是否能产生可持续或长期性影响。在这个过程中，可以考虑借鉴美国的经验，建立“部门财年绩效评价”和“专项绩效评价”机制。就是在过程评价（即对项目立项是否合理进行评价）以及经济效益评价（即对项目的获利能力成本效益进行评价）的基础上，进行相应的结果评价, 即评价项目对运营地区、行业的经济发展、周边环境及社会影响持续性和长期性评价,评价项目对经济和社会是否能产生可持续或长期性影响。人大审查政府提交的绩效考评报告，需要明确以下方面的内容:检查是否达到了财年的绩效目标;对比报告财年完成绩效目标的情况,评估当前财政的绩效计划;解释和说明在哪些方面没有实现绩效目标;对有关管理弹性的绩效目标的使用加以描述并评价其效果;概括描述那些报告财年中已完成的项目评估。

　　4. 考评结果的反馈与利用

　　绩效监督结果是对财政支出效益的总体考评，也是政府和财政部门对社会资源配置能力和效率的集中体现。如果用博弈论的方法分析，则可以发现这是一种典型的序贯博弈：第一阶段，公众通过投票选举了一届政府。第二阶段，政府执行一项预算，比如拨款修建某项基础设施。政府更清楚这笔拨款是否得到了有效使用，而公众或者无法得到这一信息，但需要花费的成本与其个人得到的收益相比并不合算。第三阶段，在年度财政预算报告制度下，公众利益的代表代议机关的议员通过政府财政预算报告得知了修建这项基础设施的拨款使用情况，并通过一系列科学分析判断该款是否得到了有效使用。第四阶段，公众根据政府的作为，通过代议机关决定是否继续支持本届政府[7]。在这个博弈的过程中，实际上很重要的一部分也是社会性规制三方信息不对称及其交流的过程。

　　在这种信息不对称与交流的模式下，人大及其常委会（监督机构，规制方）基于规制而获得的信息量，通过建立相应的预算问责机制以及绩效监督成果的转化，进而疏通人民群众（委托人，规制受益方）与政府（代理人，被规制方）之间的信息不对称程度，并通过相应的重复选举博弈过程，为政府引入竞争机制，而将更廉洁高效的政府挑选出来，使人大成为名副其实的代表和反映人民意志的国家权力机构。

　　需要注意的是，在这个全程监督模式的探讨过程中，没有太多讨论考评指标体系的构建。事实上，指标体系的科学设计是一个需要权衡各方利益的过程，也是研究中的一个难点问题。值得一提的是，任何事物都是具有两面性的，人大在追求对政府财政支出实行绩效考评的指标设计的过程中，也要考虑可能会引发的相关问题。绩效评估体制具有很强的诱因，要避免陷入“绩效考评”的陷阱而变成新的“数字游戏”。

　　由于现阶段人大对财政预决算的审查监督侧重于在合法性、政策性、合理性、真实性的审查，而对于财政预算的绩效问题往往关注得不够，有些地方甚至是空白，人大要实施“财政”监督大权仍然是任重而道远。在实践中，我们还需要将人大预算监督权视作预算改革权力结构中的一个要素，将其放到动态的权力运行结构中进行考察，在党和国家的政治制度平台上研究人大预算监督权。进一步探讨按照法律规定的党委、人大、政府各自的权限，处理好决策、执行、监督三者之间的关系，力戒“地方党政领导干部不怕人大监督”的制度死穴，为实现编制权、执行权和审查监督权三者之间的相对分离和相互制约，探索建立相应的权力制衡机制。

　　注释：

　　[1]José Luis Zafra-Gómez,Evaluating financial performance in local government: maximizing the benchmarking value,Vol.75（2009）,No.1,pp.151-167.

　　[2]Vassia Gueorguieva，,The Program Assessment Rating Tool and the Government Performance and Results Act: Evaluating Conflicts and Disconnections, Vol.39（2009,No.3,pp.225-245.

　　[3]杨光斌：《中国政府与政治导论》，中国人民大学出版社2003年出版，第114~116页。

　　[4]唐娟：《预算监督：构建阳光下的政府财政——深圳市人大常委会预算监督制度评介》，载《人大研究》2005年第2期。

　　[5]张学明：《从政府预算到公共预算——关于浙江省温岭市参与式预算的实践与思考》，载《人大研究》2010年第2期。

　　[6]何增科：《治理评价体系的国内文献述评》，载《经济社会体制比较》2008年第6期（总第140期）。

　　[7]刘伟、裴磊：《公共财政视角下的我国人大预算监督及其完善》，载《宁波党校学报》2007年第1期。

　　（作者：北京联合大学人大制度研究所  周长鲜。本文系北京市人大理论研究会2009年度重点课题项目：“人大财政监督绩效考评体制探究”的研究初稿）